LOS AVANCES EN EL SECTOR DEFENSA
Jaime García Covarrubias*
Agosto 2008
Los grandes cambios en el mundo, y la transición de gobiernos militares a regimenes
democráticos en los países de la región, producidos a fin del siglo pasado,
fueron el desencadenante de los cambios impulsados en el sector de defensa.
La disposición a asumir los cambios políticos y estratégicos necesarios se
expresa en las reuniones de Ministros de Defensa, que comienzan en 1995 en
Williamsburg y continúan hasta la actualidad. En ellas, se establece la importancia
de los ministerios de defensa en la conducción del sector, la necesidad de definir
adecuadamente la seguridad y la defensa, la importancia de los libros blancos
de la defensa, los nuevos roles de las Fuerzas Armadas, los aspectos económicos
de la defensa, y la cooperación y operaciones de paz.
La definición de esta agenda convergió y profundizó la situación preexistente:
la subordinación efectiva de las Fuerzas Armadas al control civil, y los procesos
de modernización institucionales.
Balance de la región
Este cuadro general requiere, no obstante, precisiones, ya que no existe una
única realidad en materia de defensa en la región.
Un balance de lo ocurrido en los últimos tiempos debe tomar en consideración
no sólo los avances, retrocesos o estancamientos que se hayan producido,
sino también el escenario político de cada país (que representa la variable más
influyente en el proceso aquí analizado). A continuación, revisaremos la situación
de la región, comenzando por los países del Cono Sur.
Argentina se encuentra comprometida en un ingente proceso de reforma militar.
Dicho proceso se centra en aspectos organizacionales que incluyen infraestructura,
asuntos educacionales, la creciente participación en operaciones de paz, un énfasis en
temas presupuestarios, y la concreción de una efectiva desvinculación de los actuales
integrantes de las Fuerzas Armadas, con su pasado reciente. El proceso argentino tiene
como base inicial la publicación de su libro de la defensa en 1999, y la ley que eliminó
el servicio militar obligatorio en 19941.No puede aún evaluarse si este proceso
de reforma militar obedece a una planificación integral, o si se trata de diferentes
medidas específicas que no se articulan necesariamente en un proceso de transformación,
modernización o adaptación. Empero, hay que considerar que recientemente
Argentina ha aumentado su presupuesto de defensa, y que además el Ejército ha
presentado una nueva doctrina militar llamada la "guerra por los recursos"2.
Brasil, por su parte, ha centrado su accionar en la creación de un Ministerio de
Defensa integrado, que reemplazó a la anterior administración de la defensa, basada
en ministerios independientes por cada rama. Asimismo, en 2005 aprobó una nueva
política de defensa nacional. Este país no ha difundido a la fecha ningún documento
anunciando procesos de reforma en las Fuerzas Armadas. En el último tiempo, el
debate político nacional se ha centrado en los desafíos de la violencia organizada,
expresada en rebeliones en las cárceles, y en ataques sangrientos a policías y transportes
públicos. En este contexto, la función de las Fuerzas Armadas en el orden
interno despertó demandas populares para que asuman tareas auxiliares de policía.
En el final de 2006 y principios de 2007, los paros en los servicios de transporte aéreo
revelaron el grado de insuficiente inversión en el control del espacio aéreo brasileño,
así como las cuestiones acerca de la efectividad de la Fuerza Aérea en su responsabilidad
en el manejo y en la supervisión del sistema de aviación civil. En el frente
externo, continúa la rotación programada de tropas para MINUSTAH. Sin embargo,
han comenzado a surgir dudas, entre militares y especialistas, acerca de la viabilidad
de los propósitos de reconstrucción institucional y económica en Haití, incluyendo
la pregunta de hasta cuándo las tropas permanecerán en la isla. Esta discusión
también se ha observado en sectores políticos en Argentina y en Chile.
Chile ha publicado desde 1990 a la fecha dos libros de la defensa (1997-2002),
y comienza los estudios para un tercero. Este país ha llevado a cabo un importante
proceso de racionalización de la defensa, acompañado con renovación de
equipamiento bélico. También ha encaminado el servicio militar obligatorio hacia
un programa que, mientras se mantiene obligatorio en la inscripción, avanza hacia
una mayor voluntariedad. El proceso chileno en la defensa ha sido de doble vía:
los cambios que envuelven aspectos políticos y estratégicos se han producido de
"arriba hacia abajo", mientras que los cambios específicos de modernización institucional
se han desarrollado desde "abajo hacia arriba3. Chile es el clásico modelo en el cual existe un Ministro de Defensa sin que exista un Ministerio, anomalía
que busca ser corregida en el proyecto de Ley del Ministerio de Defensa
Nacional actualmente en trámite, que también concurrirá a que Chile posea
una organización conjunta.
Paraguay y Uruguay no han llevado a cabo reformas sustanciales en el área
de defensa. Por ejemplo, el trámite de las leyes de organización de la defensa y
de las Fuerzas Armadas que se elaboraron en Paraguay a fines de los años noventa,
fue suspendido hace años. Un aspecto básico que seguramente surgirá en
algún momento, a la hora de nuevas definiciones, es el referido a la inclusión del
Ministro de Defensa en la cadena de mando, ya que actualmente se ubica en el
mismo nivel de autoridad que el Comandante de las fuerzas militares.
Desde su asunción, el Gobierno uruguayo comenzó a organizar seminarios
para analizar los asuntos del campo de la seguridad y la defensa, mientras
encaraba una revisión integral del sistema de defensa nacional. Actualmente,
el centro de gravedad es la participación en operaciones internacionales de
paz. Al observar la coyuntura del país, se aprecia que la agenda política histórica
(casos de violaciones a los derechos humanos durante la década de los
setenta) se ha progresivamente impuesto sobre aquella que tiene que ver con
los aspectos netamente castrenses. Este proceso merece ser observado en el
futuro, en particular, si se produce una separación de estas dos agendas, centrándose
en los cambios estructurales de las Fuerzas Armadas.
En tanto, Perú y Bolivia presentan un escenario complejo. En Bolivia, los
pensamientos vertidos antes de asumir su cargo por algunos actuales miembros
del Gobierno, permiten pensar que existe un real diagnóstico de la situación
de la seguridad, defensa y de las Fuerzas Armadas4, aunque cabe pensar
en las posibilidades de reforma en el presente momento. Entre los problemas
más importantes que se han detectado figuran los referidos all desarrollo institucional,
diseño estratégico y doctrina, y la débil capacidad de conducción
política ligada al desinterés de los partidos políticos por estos temas.
Perú estrenó su Libro de la Defensa en 2005, y a partir de allí pareció
desarrollar un impulso decidido en términos de modernización. Entre los
hechos más relevantes de ese período se cuenta una iniciativa de reforma de
la justicia militar, y la creación del Fondo para las Fuerzas Armadas y Policía
Nacional (ley que entró en vigencia el 1 de enero de 2005, y que determina
que los recursos de dicho Fondo deben destinarse a la adquisición, mantenimiento
y renovación de equipos).
El gobierno del Presidente García presentó, al asumir, un plan a noventa
días para realizar un reordenamiento administrativo de la defensa. Se crearon
en este marco, comisiones que incluían los temas reforma de justicia militar y
de ascensos. Se ha trabajado también en una redefinición de prioridades, con
expresión presupuestaria, enfatizando básicamente los temas de mantenimiento
y entrenamiento. Se ha trabajado y sancionado una ley referida al
Ministerio de Defensa. Sin embargo, tanto en la reforma de la justicia militar
como en la de ascensos no ha habido resultados concretos.
Un tercer grupo de países tiene aspectos en común. Desde una perspectiva geoestratégica
son países andinos; desde el punto de vista de la historia política, sus
gobiernos militares no estuvieron necesariamente centrados en la lógica de la guerra
fría. Este es el caso de Ecuador, Colombia y Venezuela. En Ecuador, una idea central
ha sido la de colocar el acento en la vinculación entre los Ministerios de Gobierno,
Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional, para articular los tres componentes de
la seguridad (seguridad pública, política exterior y política de defensa).
Colombia es el caso especial de la región, pues es el único país en guerra. El
Presidente Uribe ha recuperado el concepto de Seguridad Democrática5. En este
contexto, existe plena convicción de que el conflicto no se soluciona solamente
con el uso del instrumento militar. Por ello, se está adoptando una estrategia más
integral. En lo militar, se ha continuado con una fuerte embestida contra la guerrilla.
En una dimensión más política, el foco ha estado colocado en considerar la
solución militar sólo como parte de la solución del conflicto, en la cual deben operar,
también, otras agencias del Estado. Por cierto, el conflicto colombiano es complejo
y difícil de predecir, pues el narcotráfico produce un efecto multiplicador en
la acción de la guerrilla. Sin embargo, importantes bajas de las FARC en el último
tiempo, permiten buenos augurios.
El futuro del sector defensa en Venezuela se inscribe en el proyecto político del
Presidente Hugo Chávez. El planteamiento de las hipótesis de guerra se expresa en
la confrontación bélica en dos planos: en primer lugar, con los Estados Unidos
(caracterizado como el enemigo estratégico a derrotar); en segundo lugar, contra los
aliados de Estados Unidos. Con esta concepción geopolítica y estratégica, se ha desarrollado
un proceso de nueva institucionalización de las Fuerzas Armadas: cambios
en la conducción del estamento militar, yen la estructura organizativa de las Fuerzas
Armadas; cambios conceptuales en el sistema educativo militar; creación de una
nueva doctrina de empleo militar; y adquisición de sistemas de armas que responden
a la concepción político-ideológica, y a la situación geopolítica descrita.
Los temas de la defensa, en la subregión centroamericana, transitan desde lo militar
a lo político. A partir del fin de la guerra fría, se consolidaron los avances reflejados
en los Acuerdos de Esquipulas (mediados de los '80), que permitieron posteriormente
el fin de los conflictos armados internos. Entonces se inicia un proceso de
desmilitarización progresiva de las instituciones de seguridad y defensa, el cual no ha
avanzado según las transformaciones y desafíos que internacionalmente se perciben.
Las nuevas amenazas, preocupaciones y muy particularmente los temas referidos a
las pandillas o "maras", han complicado en los últimos tiempos la separación de los
temas de seguridad y defensa. En este entorno, Guatemala ha asumido un rol activo
en la organización de seminarios de seguridad y defensa. Nicaragua, por su parte,
mantiene al Ministerio de Defensa fuera de la línea de mando.
Entretanto, en México, las Fuerzas Armadas refrendaron en 2006 una posición
institucional de respeto al poder legalmente constituido. Ello quedó de manifiesto
en la posición asumida ante el eventual empate electoral, cuando evitaron cualquier
expresión pública, limitando su papel a lo solicitado por el Instituto Federal Electoral (resguardar la documentación electoral). El esquema que sustenta el funcionamiento
orgánico se mantiene; es decir, persiste la existencia de un Secretario
de Defensa y otro de Marina. La discusión legislativa se ha orientado mayormente
al análisis de la posibilidad de unificar las policías preventivas y a la discusión acerca
de la decisión del Poder Ejecutivo de hacer intervenir a las Fuerzas Armadas en
el combate al narcotráfico. A partir de diciembre del 2006, se inició una guerra
coordinada contra el narcotráfico. El Presidente dispuso que la Policía investigadora,
la Procuraduría Federal, los Gobiernos de los estados (y con ello las policías
preventivas), actúen complementariamente en este esfuerzo. Los resultados a la
fecha indican que ha servido para desmantelar operaciones de narcotráfico y obtener
un mapa más detallado de los flujos de la droga hacia Estados Unidos. Todo
esto ha significado una mayor eficacia en la persecución de estas bandas, por parte
de las Procuradurías y Policías estatales, en una operación sin precedentes, en la
cual las Fuerzas Armadas mexicanas continúan encabezando la acción.
En la zona del Caribe, se mantiene como caso presente la situación de Haití.
Como es sabido, varias Fuerzas Armadas y otras instituciones de países de la
región están involucrados en dicha operación. Estos países ven su participación
en este tipo de operaciones como un posicionamiento de su política exterior, más
allá de una conducta puramente humanitaria. Este año será, seguramente, de definiciones
acerca del futuro de esta operación.
El análisis hacia el futuro
Concluyendo, el panorama muestra que la contingencia política y la inestabilidad
influyen negativamente para que se desarrolle un proceso planeado en el
sector defensa.
Los principales temas que en este sentido se observan para el análisis futuro son:
- Las tendencias a que los Ministerios de Defensa estén en la línea de mando.
Asimismo, el tema de cómo organizar una estructura ministerial adecuada, que
permita la conducción integral del sector.
- La homogeneización de los procesos de economía libre del país con la
administración económica de las Fuerzas Armadas. Por cierto, esto se refiere
a los países que adopten estos procesos económicos. Ello va de la mano de
la definición de sistemas de presupuestación y control eficientes y realistas.
- El trabajo en diseños modernos para las Fuerzas Armadas. Esto implica definir
procesos de adaptación, modernización o transformación de las mismas.
- La revisión de los procesos educativos de las Fuerzas Armadas, ajustándolos
a las necesidades de un siglo con mucho énfasis tecnológico.
- La necesidad de ligar la política de defensa con la política exterior del país.
- El surgimiento de nuevos libros de la defensa
- El énfasis en la participación en operaciones humanitarias.
- La posición respecto al empleo de las Fuerzas Armadas en la lucha contraterrorista.
- El desarrollo del Plan "Consolidación" en Colombia y el de "Defensa
Integral" en Venezuela.